每經(jīng)記者｜張鐘尹    每經(jīng)編輯｜陳星    

3月8日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)績(jī)效付費(fèi)機(jī)制、資本金管理、信息公開(kāi)等方面進(jìn)行明確要求。

意見(jiàn)重申，確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。此外，對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，意見(jiàn)明確，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中國(guó)PPP研究中心主任孟春認(rèn)為，這標(biāo)志著PPP制度體系日趨完善，政策機(jī)制逐步理順，管理措施不斷豐富，PPP改革進(jìn)入了規(guī)范創(chuàng)新、防控風(fēng)險(xiǎn)、健康發(fā)展的快車(chē)道。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

確保10%紅線

2017年底，財(cái)政部開(kāi)始對(duì)不規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)行清理。2018年財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)清退項(xiàng)目2557個(gè)、涉及投資額3萬(wàn)億元。

PPP項(xiàng)目如何明確政府支出責(zé)任，是市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。

意見(jiàn)指出，確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。

記者注意到，10%紅線是近年來(lái)各個(gè)地方政府需要遵守的重要規(guī)則。2015年，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

此外，意見(jiàn)明確，建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。

支出責(zé)任超過(guò)5%不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目

從付費(fèi)形式來(lái)看，PPP項(xiàng)目主要分為三類，分別是政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性補(bǔ)助項(xiàng)目以及使用者付費(fèi)項(xiàng)目。其中，政府付費(fèi)項(xiàng)目在這一輪調(diào)整中遭到嚴(yán)格控制。

意見(jiàn)提出，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。

對(duì)此，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，意見(jiàn)中并未“封殺”，只是條件更嚴(yán)格了，若當(dāng)?shù)豍PP財(cái)政支出責(zé)任占比在5%之內(nèi)，仍然可以做。對(duì)于污水、垃圾項(xiàng)目，沒(méi)有列入政府付費(fèi)項(xiàng)目，與財(cái)政部以前出臺(tái)的政策實(shí)現(xiàn)了對(duì)接。

E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤向記者表示，“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”是對(duì)此前政策的延續(xù)，但“完全”兩字可能意味著更高的要求?？?jī)效考核必然成為下一步PPP的熱點(diǎn)。

回購(gòu)社會(huì)資本金可認(rèn)定為隱性債務(wù)

此前部分地方政府借PPP模式變相舉債，引發(fā)各界對(duì)政府債務(wù)的擔(dān)憂。PPP政府支出責(zé)任是不是地方政府隱性債務(wù)？此前地方政府與社會(huì)投資者對(duì)此認(rèn)識(shí)不一。

意見(jiàn)明確，存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的；通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，已入庫(kù)應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

記者注意到，近日，民盟中央向全國(guó)政協(xié)十三屆二次會(huì)議提交了《關(guān)于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，優(yōu)化政務(wù)誠(chéng)信環(huán)境的提案》，提案提出，應(yīng)深刻理解PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域供給理念和模式的變革，社會(huì)資本方應(yīng)牢固樹(shù)立價(jià)值投資理念，摒棄“短、平、快”的投機(jī)心理，堅(jiān)持合作共贏的投資理念。

建立與績(jī)效掛鉤的付費(fèi)機(jī)制

意見(jiàn)明確的負(fù)面清單包括，社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的項(xiàng)目。

記者注意到，2017年底，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》曾明確，未建立按效付費(fèi)機(jī)制的新項(xiàng)目不得入庫(kù)。包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的等。

此次意見(jiàn)指出，建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。

金永祥向記者介紹，績(jī)效管理是PPP實(shí)施工作的核心內(nèi)容。他向記者舉例，北京地鐵項(xiàng)目不僅對(duì)PPP實(shí)施情況進(jìn)行過(guò)評(píng)估，最近還對(duì)修改完善項(xiàng)目協(xié)議之后的執(zhí)行情況再次進(jìn)行中期評(píng)估，以往項(xiàng)目的績(jī)效管理工作處理過(guò)很多類似非常復(fù)雜的績(jī)效管理問(wèn)題。